编者按：1月22日至23日，由中国经济体制改革研究会指导，中国经济体制改革杂志社主办的“学习贯彻落实党的二十届四中全会精神，促进‘十五五’时期高质量发展——2025年度地方改革创新实践研究交流座谈会”在海南省海口市召开。本文为国家发展改革委宏观经济研究院科研管理部主任叶辅靖的主题发言。

一、对标高水平对外开放的关键特征来重点加力

高水平对外开放的核心内涵界定，不仅是一个学术议题，也是实践问题，因为对它的不同理解和界定会导致对外开放的取向重点有所不同。

中央提出“高水平对外开放”这一概念之后，国际社会对什么是高水平对外开放、怎样才算高水平对外开放存在疑问。与过去的开放相比，高水平对外开放应当是范围更宽、程度更深、自由便利度更高、作用更大的开放。

具体而言，高水平开放体现在以下几个方面。一是有利于扩大我国经济回旋空间的开放。例如，推进共建“一带一路”倡议，在国内建设自贸港、自贸试验区，开展沿边开放等。二是贸易投资更加自由便利地开放。包括商品、服务、资本、人才、信息、数据等跨境流动的障碍和壁垒不断减少，“玻璃门”“弹簧门”问题得到大力整治，边境、边境后障碍进一步削减等。三是经贸规则与国际最佳实践深度对接的开放。要向更科学、合理、先进的规则靠拢，即要更加强调制度型开放。四是对两种资源、两个市场集聚辐射力更强的开放。对全球高端投资、技术、人才、企业、资源的集聚吸引力要更强，对国际市场的开拓利用要更有效。五是有利于占领未来制高点和新赛道的开放。例如，推动绿色、人工智能、数字经济等领域合作与开放。六是对我国高质量发展促进作用更大、引发风险更低的开放。七是引领式的开放，而不是跟跑式的开放。

总之，高水平对外开放的核心要义是，要素跨境流动、贸易投资更加自由便利，代表先进生产力的合作伙伴层次更高，对我国高质量发展特别是创新能力持续增强国际竞争力提高的促进作用更为显著。

二、主动塑造培育有利于高水平对外开放的外部环境和内部生态

（一）积极运筹大国关系，改善外部环境

开放，需要良好的外部环境。在百年未有之大变局下，我国对外开放面临的外部环境发生了深刻复杂的变化。中美博弈激烈多变，以美国为首的发达国家对华围堵加剧，“去中国化”以及关键产业链脱钩进程加速，教育交流科技合作难度也日益增大。但是，大国从来都不是外部环境的被动接受者，而是主动塑造者。经过多年的博弈，我们不断积累经验，塑造外部环境的战略信心和战略能力明显提高，应对手段也更加成熟。当前，还出现了前所未有的战略机遇。特朗普政府滥加关税、威胁吞并格陵兰岛及加拿大，并在俄乌冲突问题上与盟友产生重大战略分歧，致使美国与其盟友间裂痕加大。国际上，对美矛盾凸显，对我倚重增加，越来越多的国家开始寻求加强对华合作。

我们应紧抓此机遇。一是要加大运筹力度，改善与其他主要经济体的关系，团结更多国家，共同反对美国将国家安全概念泛化、营商环境过度政治化、将相互依存武器化的行径。二是敢于斗争、善于斗争，打出中国人的志气、骨气、底气，彰显我们的硬核实力，推动中美关系稳定。三是探索全球化根本问题的解决之道。全球化背景下，要素全球流动、产业转移，形成国与国之间发展的“跷跷板效应”。在现代技术条件下，生产能力强大，实现错位发展颇具难度。这并非全球分配问题，而是生产问题，不解决这个问题，逆全球化和关税战仍将继续大行其道。

（二）涵养培育有利于开放的国内社会大生态

要培育有利于开放的国内社会大生态和心态。开放需要良好的社会氛围，培育与之相匹配的内部社会大生态，坚持开放的社会心态，这涵盖但远大于狭义的营商环境。在仰视、平视、审视、俯视的不同阶段，人们对开放有不同的心态；在全球化的顺境和逆境时代，开放的社会心态也存在显著差异。例如，当别国不遵守国际规则、不断践踏国际秩序时，很多人会对我们是否要继续开放、是否要继续善待外资企业、是否要继续对接国际高标准经贸规则和遵守国际经贸规则持否定态度。

开放并非仅涉及改善营商环境等便利措施的出台，而是需要构建与开放相匹配的、良好且综合性的内部社会大生态。我们要明晰开放的初心和使命，我们的开放不是基于与别国差距变化引发的心态改变，更不是取决于别国对开放的态度变化，而是源于中华民族伟大复兴和现代化强国建设的需求，源于改革开放后翻天覆地的巨大变化带来的“甜头”，源于5000年的兴衰变迁的经验和教训。因此，无论别国是否开放，无论我们是否进入可以审视、俯视的阶段，中华民族要想永葆活力和勃勃生机，实现持久的强大和繁荣，就必须坚持开放。为此，就必须营造开放的生态，保持开放的社会心态，持续保障外国人、外国企业、外国资本在华自由便利生活和工作，确保包括外资企业在内的各类企业公平竞争，培育社会开放包容、理性友好的氛围，政府做到诚信守法有为、确保各项政策之间协调一致，等等。

三、以制度型开放为重要抓手扩大自主开放

（一）怎样认识制度型开放

当前及未来一段时期，制度型开放的重点究竟是将中国规则推向世界，还是向国际高标准经贸规则学习？实际上，二者并不矛盾，可同步进行。

具体而言，在领跑的领域，发挥引领作用、将自身规则转化为国际规则；在并跑的领域，相互借鉴、取长补短；在跟跑的领域，继续对接，向高标准规则学习借鉴、扬长避短。就制度型开放而言，当前和今后一段时间的重点依然是向高标准国际规则学习。

之所以强调仍要对标国际高标准经贸规则，我们认为有几方面考虑：一是国际经贸往来涉及两个或多个经济体，若要正常开展，需有各方共同认可的规则。正如打牌下棋一样，得有事先共同认可的规则，否则就无法玩下去。二是从现实和长远看，国际高标准经贸规则的合理内核有利于我国社会主义市场经济体制更加完善、科技创新能力和国际竞争力的提升。三是许多高水平经贸规则经过长期实践检验，已经被国际社会广泛接纳和认可，成为国际通行规则，不接受这些规则就会与国际社会主流脱节，不利于我国继续融入世界经济。

应重点对标哪些高标准国际规则？对标国际高标准经贸规则的任务非常艰巨，因为我国在以下这些领域的规则与对应的国际高标准经贸规则存在较大差距。①国有企业规则：国际高标准规则不仅要求国有企业必须遵循商业考虑原则和透明度要求，还严禁非商业援助。②补贴规则：国际高标准规则将禁止补贴的主体由政府扩大到国有商业银行，再进一步扩大到国有企业；将禁止补贴的领域由货物贸易拓展到服务贸易及对外投资领域；将国有企业间的担保纳入禁止补贴的方式；要求提高补贴的透明度要求和通知义务，引入反向举证责任并加大惩罚力度。③数字贸易规则：国际高标准规则在数据治理，特别是数据跨境自由流动和本地化要求、网络设备自主可控、新兴电信服务开放等方面，都与我国有较大不同。这些规则既是我国制度型开放的核心议题，也是处理与中、美、欧、日等双边关系，参与WTO改革及国际经济治理时无法回避的问题。我们需在坚守红线底线的基础上，与国际社会特别是发达国家寻求最大公约数。

怎样理解对标高标准国际经贸规则与“跟跑变领跑”的关系？我认为应从三个层次理解。

现实引领：从现实看，在全球开放的大方向上，我国已经在引领。在动荡不定的时代，中国站在历史正确的一边，代表着人类发展的正确方向。坚持全球化、多边主义、改革开放、互利共赢、平等协商，而不像某些国家大搞单边主义、霸凌主义、利己主义、强权政治，这已经是在引领。目标指引：只有实现从“跟跑”到“领跑”的转变，才是高水平的对外开放。实力支撑：为实现这个目标，我们仍需继续努力，必须具备超强实力。我国应成为全球投资的沃土热土，成为全球品质、创新的代名词，成为0到1的原始创新者，成为企业国际竞争力的标杆，我国货币要成为全球争相拥有的储备货币。到那时，我们才真正是领跑者。

（二）怎样理解自主开放

无论其他国家开放与否，我们主动开放，会不会在全球博弈和国际竞争中主动丧失谈判筹码？例如，我们主动降关税降非关税壁垒，而美国加关税，我们拿什么筹码促使美国降关税？这确实是个问题。为避免出现这种情况，我们要有所选择，围绕促进高质量发展、推动科技创新能力提升、壮大新质生产力，具体从以下方向入手：要切实解决国际投资者重大共性关切；从与国内深层次改革紧密相关的制度型开放领域、从有助于吸引全球高端人才的领域、有助于集聚全球高端要素的领域做起；以公平竞争、国民待遇为重点，真正落实全面取消制造业领域外资准入限制措施；加快推进海外引进人才支持保障机制建设；加大力度推动重点服务贸易开放，特别是主动推进高水平电信、教育、医疗卫生、文化体育娱乐等领域的开放；更有针对性推动资本、数字跨境自由便利安全有序流动。

具体而言，自主开放选择的突破口是坚持问题导向与目标导向，抓住主要矛盾，举纲张目。

就问题导向而言，我国对外开放涉及多个方面，但主要矛盾在于如何吸引全球优质要素在中国集聚。因此，要从能够大幅提振外资信心、改善国际投资者预期的重大共性关切中着手寻找突破口。例如，解决数据的跨境流动问题、政府采购问题，更有针对性地统筹开放和安全的关系，即对内安全边界问题。

就目标导向而言，突破口应该是推动高质量发展，提升原始创新能力和发展新质生产力。例如，推出吸引全球高端人才的重大举措，利用机会窗口推动新业态、新领域开放。

四、以服务业为重点扩大市场准入和开放领域

（一）我国服务业开放总体情况

服务业有不同的分类。联合国《所有经济活动的国际标准行业分类》（修订本第5版）将服务业分为18大类52中类214小类；我国《国民经济行业分类》（2017年）分13大类40中类若干小类；WTO分12大类。另外，我国《现代服务业分类》把现代服务业分为8大类39中类139小类，《生产性服务业分类》把生产性服务业分为10大类35中类171小类。

我国加入WTO服务业开放承诺，主要根据WTO关于服务业的分类，外商投资《负面清单》和跨境服务贸易《负面清单》又主要根据我国《国民经济行业分类》制定的。目前，我国服务业对外开放是多层面的，大致有WTO、区域贸易协定、对港澳台、自由贸易港或试验区、试点城市层面。按贸易提供方式，服务业开放分为跨境交付、境外消费、自然人移动和商业存在4种方式，前三者合称跨境服务贸易，第四种是利用外商直接投资当地服务。

我国服务业开放已经取得了长足进展和伟大成绩，在未来也有巨大潜力，这主要是我国服务业仍在不同领域存在不同程度的限制措施。经济合作与发展组织（OECD）数据显示，我国服务贸易限制性指数（STRI）在50个经济体中列第9位，属于市场准入限制较高国家之列。例如，我国面向全球的WTO层面的开放方面，虽然绝大多数大类都已开放，但许多中类小类没有开放或开放程度有限。再如，全国版的跨境服务贸易负面清单71条、外商投资负面清单29条，均有压缩空间，两份清单分别涉及多个服务行业。

（二）一些重点服务业领域的开放现状

“十五五”规划建议提出“以服务业为重点扩大市场准入和开放领域”，明确下一步我国要有序扩大电信、金融、教育、文化、医疗等领域的开放。目前，由于涉及的行业和基础条件不同，这些领域开放进程呈现不平衡的特点。

在电信领域，因其与国家安全紧密相关，我国电信服务业对外开放循序渐进，从履行入世承诺到在特定区域试点更高水平开放，但基础设施和网络安全领域仍有限制。

在WTO承诺层面，“合资”是前提，只允许外商合资经营电信业务；基础电信业务外资股比不超49%，增值电信业务外不超50%，确保中方控制权。

在自贸试验区层面，2013—2014年上海自贸区新增开放呼叫中心业务，应用商店业务外资股比不设限制，经营类电子商务外资股比可至55%；2015年起放开在线数据处理与交易处理业务外资股比限制，允许独资。

在服务业扩大开放综合示范区、试点城市层面，2024年4月相关方案批复后，电信服务业开放加速，聚焦取消增值电信业务外资股比限制。目前，11个省市已纳入试点，赋予159项试点任务。最重要突破是允许外资独资经营国内多方通信、存储转发、互联网接入等服务。

尽管开放不断深化，但出于国家安全等考虑，在全国其他地区仍保留严格限制。一是基础电信业务外资股比仍不超49%；二是部分关键增值电信业务限制严格，第一类和其他类股比仍不得超过50%；三是坚持全面的安全审查与监管，外资进入需通过安全审查，遵守相关法律。监管部门对跨境数据流动等方面严格监管。四是频谱资源分配与网络共建共享有限制，外资企业难参与国家频谱竞拍或主导5G/6G网络建设，仅能做服务提供商。

国际上，印度电信业对外管控强，美、欧、英法律承诺层面开放电信服务，但有严格安全管控体系。这些影响我国电信领域开放进程和策略。

在文化娱乐领域，我国入世承诺“新闻、出版、广播、电视、电影”领域禁止外资独资或控股。电影院服务允许中外合资，外资股比不超49%且中方主导，电影进口与发行未作承诺。自贸试验区、港有有限探索性开放试点，集中在技术等非核心环节：一是放宽准入限制，多地有相关突破；二是优化电影产业下游环节，简化审批等流程；三是促进文化和数字贸易便利化。

从全国范围内看，限制措施依然比较严格。一是内容审查与播出管制，所有相关作品需审查，境外作品播出有数量时段等限制；二是市场准入与股权控制，外商投资电影院外资股比不超50%；三是人员与资本流动限制，境外主创参与国内影视制作、境外演员参演有比例和审批要求，文化领域跨境融资、并购需特别安全审查。

在医疗领域，入世时我国医疗服务业开放承诺审慎，核心是“商业存在”模式下有条件开放。一是开放部门有限，仅医院服务（不含初级卫生保健）和医疗服务（专科医疗）；二是承诺内容有限且有股比等限制，“商业存在”模式允许中外合资合作医院或诊所，外方股比不超70%，跨境交付和境外消费无限制，自然人流动方面外国医生短期执业最长6个月，长期执业受限。总体而言，入世开放了中外合资合作医院渠道，但管控严格。

从自贸试验区、自贸港看，在医疗领域进行了较大幅度的开放。一是股比限制有突破，上海、海南、北京等地取消或放宽外资股比限制，允许外商独资办医；二是放宽投资主体和审批限制，简化审批程序，部分权限下放，部分地区允许外资设非营利性医疗机构；三是推动跨境医疗和前沿领域开放，海南博鳌乐城可使用特许药械，探索远程会诊等，自贸区放宽境外医师执业限制；四是鼓励商业医疗保险发展，支持外资保险公司开发产品。目标是打造高端、国际化医疗服务聚集区。

但从全国范围看，仍有五个方面限制。一是规划与准入限制，设医疗机构须符合规划，外资也需满足“规划需求”。二是外资股比与运营主导权限制，外方股比不超70%，合资医院中方在决策有影响力。三是人员执业壁垒，境外医师长期执业须通过中国考试并完成复杂程序。注册程序门槛高，外国医疗团队来华短期学术交流或诊疗活动，审批流程仍严格。四是医保支付与业务融合有壁垒，多数外资医疗机构（尤其高端、营利性机构）难入基本医保定点范围，主要服务自费患者和商保客户，市场覆盖面有限。医疗数据跨境传输、电子病历系统对接等有严格安全评估和管理要求，限制与国际医疗网络深度融合。五是药品器械监管有差异，除海南乐城等极少数特许区域外，全国其他地区使用的药品和医疗器械须在中国完成注册，导致国际最新医疗技术和产品进入中国市场有较长时间滞后。