一、新发展格局下我国外商投资安全审查制度的局限
《外商投资安全审查办法》虽然对外商投资安全审查制度作出了上述重大改进，回应了新发展格局对其提出的时代要求，但我们仍然可以窥见其在规则设计上存在一定的局限性，包括安全审查考量因素条款删减不合理、安全审查救济渠道及监督机制缺位、防范或化解风险的临时安全审查制度安排缺失等问题。
（一）安全审查考量因素留白的做法不合理
与《安全审查通知》《自贸区试行办法》相比，《外商投资安全审查办法》完全删除了安全审查考量因素的规定。审查考量因素留白的做法固然可以使审查机构最大程度地灵活行使安全政策调整的自由裁量权，但妨碍了外国投资者形成确定的投资预期。安全审查标准是外商投资安全审查内容的实质，国家安全审查的具体标准是依据安全审查考量因素进行判断。我国外商投资安全审查制度没有明确对“国家安全”的涵义加以界定，概念的模糊性为立法技术上的特殊处理，能够使国家达到既可以引进外资又能维护国家安全的目的。但在安全审查考量因素的条款完全缺失的情况下，加之“国家安全”涵义本身的不确定性，外国投资者将无法判断审查机构在什么情况下会对外国投资者作出附条件通过或者不予通过的审查决定，这不仅影响法律的可操作性，直接减损了我国外商投资审查制度的透明度、可预期性，也可能使审查机构的决策失去公正性。
（二）安全审查救济渠道及监督机制缺位
《外商投资安全审查办法》对外商投资安全审查的机构、程序及与其他制度的衔接作出了更加完善的设计，但并未对该制度的救济渠道和监督机构进行规定，这些漏洞在未来的机制运行过程中不可避免地成为制约该项制度升级完善的重要因素，也会对外国投资者的投资积极性造成一定冲击。我国《外商投资法》第35条第2款明确“依法作出的安全审查决定为最终决定”，这意味着外国投资者对国家安全审查决定不得提起行政复议或行政诉讼。安全审查涉及国家根本利益，国家安全审查决定的不可诉性有利于维护我国安全审查机构的权威性，符合安全审查制度承载的功能价值。但外商投资审查的本质仍是一种行政行为，在缺乏救济制度的情况下，为了防止权力滥用，我国需要建立相应的权力监督机制，以更好地保护外国投资者的合法投资权益。救济渠道和监督机制的共同缺位不利于权力的规范透明运行，可能引发外国投资者对我国投资安全审查泛化或政治化的担忧。
（三）防范化解风险的临时安全审查制度安排缺失
外商投资安全审查制度应具备适应不断变化的情境的能力，以实现保障国家安全的治理效能得到提升。为了应对新冠疫情可能导致的经济安全风险，不少国家出台了临时的外资安全审查安排。例如，为防止疫情期间外国资本对欧盟战略性资产收购，欧盟紧急出台了《外商直接投资和资本自由流动、保护欧盟战略性资产收购指南》，指出在特定情形下欧盟有权介入具体的外资审查。西班牙则颁布实施了《关于处理COVID-19经济社会影响的紧急特别措施的第8/2020号皇家法令》，防止外国公司在受疫情影响价值减损的特殊时刻收购西班牙公司。此外，为应对疫情“黑天鹅”，不少国家降低了外资国家安全审查的股权或资金门槛。例如，德国已经许诺保护企业估值暴跌后的汽车、航空等重点产业，并将强制性股权审查门槛从25%降低为10%，法国表示“战略公司”市值下降后，不排除将其直接国有化的可能，以防止落入其他国家手中，西班牙直接将外资安全审查的股权限制降低到10%，而之前没有此项规定。我国《外商投资安全审查办法》主要以“实际控制”为审查门槛，将50%的股权比例作为触发安全审查的指标，并结合其他要素对“实际控制”进行判断，虽然这一标准抓住了避免外资过度介入和控制一国战略性资产的重点，但难以及时应对疫情带来的企业估值短期内大幅下降或暴跌的潜在风险。面对疫情给全球经济环境带来深刻变化的挑战，我国现有外商投资安全审查制度仅有常态化的制度安排，没有处理应急情况的预案，难以对突发的国家经济安全风险进行有效控制。虽然《外商投资法（草案）》曾在第70条中规定了安全审查的临时措施，赋予主管部门在紧急情况下可采取必要的临时措施以维护国家安全的权力，但在正式施行的《外商投资法》及《外商投资安全审查办法》中均没有此项规定，不适应积极应对危机全球化的要求。
四、新发展格局下我国外商投资安全审查制度的完善完善外商投资管理制度是一项系统的立法任务，《外商投资安全审查办法》使我国的外商投资法律制度更加完整，但其对于安全审查的具体规定还有待进一步改新发展格局下我国外商投资安全审查制度的进步、局限与完善。本文试图从安全审查考量因素的立法安排、审查机构权力监督机制的设置及安全审查应急机制的建构等3个方面，对我国外商投资安全审查制度的完善作相应展望。（一）设置全面的安全审查考量因素第一，从制度的透明度和可预见性来看，外商投资安全审查规则中应列举安全审查考量因素的条款，不应删减。列举安全审查考量因素不仅能够给予审查者以确定性的指引，同时可以通过兜底条款的设置最大可能地保障审查者裁量权的宽泛范围。目前国内外安全审查制度通常不对“国家安全”进行定义，但为了便于国家安全审查中的具体操作，大多都设置了安全审查的考量因素。法律应在灵活性和确定性之间保持平衡，将相对模糊的“国家安全”概念和全面的安全审查考量因素组合在一起能够较好地发挥制度优势，一方面能够确保安全审查的灵活性，为审查机构行使自由裁量权留出较大的空间；另一方面能够使立法目标更加清晰，不违背促进投资自由化的初衷，在维护国家安全与保持对外开放间实现平衡。第二，应在原有制度的基础上，完善安全审查的考量因素，将供应链安全、生物安全及“互惠、对等”等因素也纳入考量范围，切实保障我国的核心利益。具体而言，首先，应将外国投资对供应链安全的影响纳入安全审查的考量因素。《安全审查通知》《实施审查规定》和《自贸区安全审查试行办法》在确定外国投资对国家安全的影响时，均未突出对产业链供应链安全的考量，不利于我国应对供应链安全形势恶化的局面。在中美贸易摩擦和新冠肺炎疫情的共同作用下，国家之间的利益博弈更加激烈，现存的全球产业链生态体系受到破坏。如果不具备完整的产业链体系和安全的供应链体系优势，则可能在大国博弈和全球市场竞争中处于不利地位。因此，对于战略性、关键性、涉及国家安全的产业领域，我国在安全审查时应考虑外国直接投资对加强或导致垄断结构或价值链控制的影响，确保我国的关键零部件、设备和技术不被他国“卡脖子”，防范供应链中断产生的破坏性影响。其次，应将生物安全纳入安全审查的考量因素。近年来，我国多次发生基因技术违规事件，国外生物医药资本集团或研究机构也多次派人或通过我国科研人员在华开展违规试验、攫取遗传资源。生物安全已被纳入国家安全体系，防止外国投资所衍生的生物安全风险应成为国家生物安全治理的一部分。我国应对外国投资者在生物技术、医学研究等领域投资的风险进行引导与调控，在引进先进技术和资金的同时，对可能危害我国生物安全的外商投资进行严格的审查和监管。最后，应将“互惠”“对等”纳入安全审查考量因素。各国的外商投资审查在疫情的催化下更为严格，我国企业的海外投资活动受到严重阻碍。我国必须采取适当可行的反制措施，发挥安全审查制度作为国家安全防御措施的功能。外国投资者母国的市场是否开放、受限制或封闭，投资者母国针对我国投资在国家安全审查态度上发生的变化，应作为我国衡量外国投资对国家安全造成影响时考虑的因素，以在国内法层面对外形成潜在反制，在进一步扩大对外开放的同时守住底线，维护国家利益。（二）构建外商投资审查机构权力监督机制在外商投资安全审查缺乏救济渠道的情况下，我国必须完善监督权力的内外部监督机制，将权力运作的过程置于监督之下，公开有关工作情况，消除信息不对称带来的消极影响，以增强审查机构权力行使的透明度与规范性。第一，应完善权力的内部监督制度。内部监督是指国务院的监督，国家发改委和商务部均为国务院下属部门，因此国务院应当享有监督的权力和责任。应充分发挥国务院在外商投资安全审查工作机制中的重要作用，工作机制办公室对外商投资作出的安全审查决定应向国务院进行备案，以此加强国务院对个案的监督。第二，应增设权力的外部监督制度。外部监督分为立法机关的监督和社会监督。全国人大及其常委会是我国最高的监督机关，工作机制办公室应当受其监督。工作机制办公室应编制外商投资安全审查年度报告并提交全国人大及常委会。社会监督则要求将工作机制办公室针对个案作出的是否通过安全审查的决定向社会公布。信息公开体现了透明度原则，是保障外国投资者知情权的重要途径。之前由于我国缺乏常态化审查机构，组成人员不固定，导致的直接结果即为我国并没有对外资安全审查的运行情况进行任何信息公开，《外商投资安全审查办法》设立了常态化、固定化的工作机制办公室，解决了信息公开存在的机构障碍。工作机制办公室可通过发布年度审查报告的方式，保障公众的知情权，增加工作机制办公室决策的透明度。报告的内容包括每年审查案件的数量、案件分布的行业领域、外国投资者应注意的审查事项等问题。需要注意的是，在信息公开的同时需加强对外国投资者商业秘密与相关信息的保护。（三）补充防范或化解风险的安全审查临时措施面对日益复杂的国际经济与安全局势，机械执行常态化的外商投资管理难以适应情境的快速变化，可能会进一步扩大重大突发事件的负面影响。目前全球疫情形势不仅没有趋缓，反而愈演愈烈，资本市场超跌现象仍然可能出现。当前国际形势愈来愈呈现动态变化的特征，突发事件发生频率增加，我国必须高度重视防范化解重大风险，构建系统完备、运转高效的外商投资安全审查制度。为增加国家治理体制的弹性，在制度设计上，我国可以补充安全审查的临时措施，提高风险防控能力，使得外商投资安全审查制度能够在常态管理模式和应急管理模式中实现有效切换。一方面，应赋予外商投资安全审查主管机关在特殊时期的紧急权力。在面对重大风险时，外商投资安全审查机构可拥有更加灵活的处置权力和自由裁量权，对任何其认为可能存在威胁的外商投资进行审查。另一方面，应降低特殊时期安全审查的触发条件。针对突发风险的特异性，设置特殊的外资审查启动条件。在紧急状态下，外商投资安全审查可不以“控制权”作为审查门槛，取消常态的股权或资金限制，以有效调控特殊时期外国投资行为可能对本国经济安全带来的威胁，保护国内企业免遭外国机会性收购。